Brêve histoire des juridictions de l'ordre administratif

La loi des 16/24 août 1790 relative à l’organisation judiciaire est indirectement à l’origine de la juridiction administrative. Cette loi est inspirée par deux idées : la méfiance des révolutionnaires à l’égard des anciennes juridictions royales et la notion de séparation des pouvoirs théorisée par Montesquieu.

Boule Aussi, pose t-elle le principe de la séparation de l’autorité administrative et de l’autorité judiciaire et organise le nouvel ordre judiciaire.

Jusqu'à la Révolution, les grandes cours d’appel (le parlement de Paris par exemple) qui disposaient d’une partie du pouvoir législatif et d’un grand pouvoir administratif n’hésitaient pas à s’opposer au roi (1). En réaction le législateur de 1790 a décidé que : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelques manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrations pour raison de leurs fonctions.»

Telle est la rédaction de l'article 13 du titre 2 de la loi des 16-24 août 1790, le décret du 16 fructidor an 3, devant, cinq ans plus tard insister : "Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes administratifs, de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit." Cette prohibition faite aux tribunaux judiciaires de connaître de tous actes d'administration constituait une règle de compétence absolue et d'ordre public, destinée à protéger l'acte administratif :
- T.C. 30 juillet 1873, sieur P..., n°00035

Ainsi les services publics sont soustraits à la juridiction ordinaire ; les litiges nés de leurs activités sont réglés par le gouvernement : la loi des 27 avril/25 mai 1791 organise sous le nom de Conseil d’Etat un conseil des ministres chargé, sous l’autorité du roi, du pouvoir exécutif, de l’administration générale et en outre « de la discussion des motifs qui peuvent nécessiter l’annulation des actes irréguliers des corps administratifs.»

La justice en matière administrative est rendue par l’administration elle même, le roi ou le ministre (théorie de la justice réservée ou du ministre juge) au niveau national, le préfet au niveau local.

La constitution du 22 frimaire an VIII (art.52) confie au Conseil d’Etat le soin de « résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative.» Dans les départements la loi du 28 pluviôse an VIII crée les conseils de préfecture. (L'an VIII du calendrier révolutionnaire correspond à la période du 23 septembre 1799 au 22 septembre 1800 du calendrier grégorien.) Ce régime de justice retenue subsistera jusqu’en 1872.

Le Comité du contentieux fut crée par le décret du 22 juillet 1806. La vocation contentieuse du Conseil d'Etat et des conseils de préfecture s'afine. Ainsi le commentateur d'un arrêt C.E. 25 mai 1870, Compagnie générale transatlantique, n°42.678, Rec. p.645 peut il écrire :
"Nous ne prétendons pas que toutes nos juridictions administratives aient atteint la perfection idéale, ni surtout qu'elles satisfassent toujours ceux dont elles règlent les intérêts, quoiqu'elles se soient progressivement améliorées, grâce à d'heureuses innovations, et quoiqu'elles offrent contre les chances d'erreur, grâce au travail minutieux de l'instruction écrite et des rapports écrits, des garanties qu'on est loin de rencontrer au même degré dans les tribunaux ordinaires, surtout dans ceux d'un ordre inférieur, où une part si large est abandonnée à l'habileté de la parole, aux impressions et aux hasards de l'audience."

La loi organique du 24 mai 1872 attribue au conseil d’État et à toutes les juridictions administratives qui lui sont subordonnées un pouvoir juridictionnel propre. Notamment l’art.9 donne une base légale au classique recours pour excès de pouvoir – ce procès fait à un acte, selon l’inusable expression du président Lafferrière – dans les termes suivants : "Le Conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives." D’origine purement jurisprudentielle, son institution répondait au double souci de garantir des droits aux citoyens sans entraver la marche régulière de l’administration. Dans la conférence qu’il donnât devant l’académie des sciences morales et politique en 1878 pour présenter l’institution du recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État le président Aucoq cite une ordonnance du 28 novembre 1818 rendue sur un pourvoi formé contre un arrêté de Préfet relatif à un moulin vendu nationalement et dans laquelle la théorie est écrite pour la première fois en ces termes : "C’est devant nous et en notre Conseil d’État que doivent être déférés les actes administratifs attaqués pour incompétence et excès de pouvoir."

boule Ainsi est affirmé le deuxième pilier du contentieux administratif à côté du contentieux de la responsabilité administrative dit plein contentieux ; depuis, quelques autres types de contentieux sont apparus, notamment les pleins contentieux objectifs. Avec cette loi de 1872, la juridiction administrative, qui rend dorénavant ses décisions « au nom du peuple français », dispose de la justice déléguée. A partir de cette date la séparation des activités administratives et des activités contentieuses est systématiquement organisée.

En 1926 les conseils de préfecture deviennent interdépartementaux.

Le 1° janvier 1954 les conseils de préfecture sont érigés en tribunaux administratifs, juge de droit commun en matière administrative.

Pour autant, leurs membres ne sauraient être regardés comme membres d'un grand corps de l'Etat. Ainsi que l'analysait le commissaire du gouvernement :
"Quelque accroissement de prestige que la réforme de 1953 et l’activité des tribunaux administratifs depuis cette date aient valu à la juridiction administrative locale, le souvenir du conseil de préfecture aux taches honorables mais modestes est encore trop vivace pour que l’on puisse assimiler les Tribunaux administratifs à des grands corps de l’Etat. Peut être cette assimilation sera-t-elle possible un jour, couronnant les « lettres de noblesse » déjà acquise par ses membres ; elle ne parait aujourd’hui pas possible."
- C.E. 29 avril 1964, M..., n°55995

La loi n°86-14 du 6 janvier 1986 confère aux membres du corps des tribunaux administratifs un statut garantissant leur indépendance.

La loi n°87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif crée les cours administratives d’appel compétentes pour statuer, à quelques exceptions près, sur les appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs.

la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 reconnaît (enfin!) la qualité de magistrats aux membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

Ainsi s'est construit, à côté de l'ordre des juridictions judiciaires, un ordre des juridictions administratives. La Constitution reconnaît ces deux ordres de juridictions au sommet desquels sont placés le Conseil d'État et la Cour de cassation :
- Conseil Constitutionnel, 26 novembre 2010, n° 2010-71, n°35

boule Les règles de fonctionnement des juridictions administratives ordinaires sont rassemblées, avec les règles de procédure, dans le code de justice administrative (cja). Les juridictions administratives ordinaires connaissent un premier niveau d’instance avec les tribunaux administratif - il en existe 42-, un second, les cours administratives d’appel - au nombre de 8, une neuvième devant être installée en 2022 - et un juge de cassation, le Conseil d’Etat, encore que ce schémas soit, dans la réalité contentieuse, plus subtil, voire alambiqué. D’autant plus qu’à côté de ces juridictions de droit commun existe une soixantaine de juridictions spécialisées, par exemple les chambres disciplinaires des ordres professionnels, elles-mêmes, dans la plus part des cas, organisées à deux niveaux : les chambres régionales statuent en première instance ; les chambres nationales en appel, le conseil d'État en étant le juge de cassation.

Tel est le cadre institutionnel dans lequel les magistrats administratifs exercent leur mission juridictionnelle.

Note 1

Henrion de Pansey, dans ses Dissertations féodales, (T. Barrois, Paris, 1789, 2 volumes) relate ainsi un conflit entre le roi et le parlement de Bordeaux (cette citation est tirée de l'ouvrage du président Léon Aucoq De la délimitation du rivage de la mer et de l'embouchure des fleuves et rivières, F. Alcan, Paris, 1887.)

« Deux arrêts du conseil des 5 juillet et 31 octobre 1783, dit-il, avaient ordonné l'aliénation au profit du roi de toutes les alluvions formées sur les bords des rivières de Gironde, Garonne et Dordogne.
« Ces arrêts portaient la ruine et le trouble dans une multitude de familles. Le parlement de Bordeaux crut pouvoir s'opposer à leur exécution, et le roi voulut bien discuter cette question avec lui. En conséquence, les magistrats de cette cour se rendirent tous à Versailles.
La conférence se tint dans le cabinet du roi le 29 juillet 1786 et commença à 11 heures du matin. Là cette importante question fut envisagée sous tous ses rapports; enfin, à 6 heures du soir, après avoir discuté toutes ces difficultés, examiné le véritable sens des lois antérieures; en un mot, après avoir tenu, pendant sept heures et d'une main toujours ferme, la balance entre la nation et la couronne, le roi prononça contre lui-même et déclara tous les riverains propriétaires des alluvions.» (Retour)